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COMUNE DI FAENZA
Premio Europa 1968

Settore Sviluppo Economico


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La progettazione organizzativa dello Sportello unico del Comune di Faenza

Per impiantare e gestire adeguatamente un servizio occorre progettare gli obiettivi, i processi produttivi, gli strumenti di lavoro. E' qui descritto il metodo che si è dato il Comune di Faenza per l'attivazione dello Suap nel 1999. Oggi il documento è in parte superato, ma si è ritenuto ugualmente mantenerlo senza modifiche, per testimoniare le riflessioni, le esperienze e le metodologie dei primi mesi di vita dello Suap di Faenza.

 

Premessa
La progettazione organizzativa
Il rapporto con gli enti esterni e il progetto sistemico di livello provinciale
Un caso anomalo ma istruttivo di gestione del "collaudo"
Sportello unico e sistema qualità: il rapporto con Arpa
Gli strumenti telematici al servizio dello Sportello unico

 

1. Premessa

Il Comune di Faenza ha trovato piena consonanza nella disciplina dello Sportello unico per le attività produttive, rispetto ai caratteri principali delle politiche economiche locali, che ha messo in campo: la semplificazione dei procedimenti amministrativi, da un lato, e la promozione dell'imprenditorialità, dall'altro lato.

Per quanto riguarda la semplificazione, nel 1993 ha attivato, d’intesa con AUSL e ARPA, un procedimento che può essere visto come un mini sportello unico, il Nulla osta alle attività economiche, che ha avuto diversi riconoscimenti, fra i quali l’inserimento fra i "Cento progetti al servizio del cittadino", della prima edizione.

Per quanto riguarda la promozione dell’imprenditorialità, nel 1995 ha sperimentato e poi consolidato, un percorso di formazione imprenditoriale che ha denominato spin-off programmato ®.

Esso consente di far nascere nuove imprese, partendo da imprese madri e da una partnership tra diversi attori locali (centro di formazione, banche, associazione degli imprenditori, ecc.).

Fin dall’estate 1998, il Comune di Faenza, oltre a strutturare un proprio progetto organizzativo, si è coordinato con gli altri Comuni della provincia, la Provincia stessa e la Camera di commercio, per attivare un progetto sistemico di livello provinciale.

Questo lavoro ha prodotto un comune protocollo d’intesa con le Pubbliche amministrazioni organizzate a livello provinciale e una intesa per sviluppare assieme le seguenti funzioni:

  • formazione degli operatori
  • marketing territoriale (attraverso una apposita società pubblica, Stepra S.p.A.)
  • connessione informatica tra i Comuni e le Pubbliche amministrazioni coinvolte nel procedimento.

Sul fronte interno sono stati messi a fuoco i caratteri dello Sportello unico, in relazione all’organizzazione esistente nel Comune di Faenza. A seguito di una specifica analisi l’Amministrazione comunale di Faenza ha deciso di costituire uno Sportello unico per le attività produttive, che avesse le seguenti caratteristiche:

1) "ufficio" leggero, di coordinamento del procedimento unico;
2) funzione collocata all’interno del Settore Sviluppo economico - Servizio Commercio, senza modificazione della struttura organizzativa, senza aggiunta di personale, senza dotazione di risorse (finanziarie e strumentali ad hoc);
3) concezione dello Sportello unico come servizio alle imprese, nell’ambito delle politiche economiche finalizzate allo sviluppo del Sistema economico locale;
4) sviluppo delle funzioni promozionali, informative e di servizio alle imprese;
5) costituzione dello Sportello unico in forma singola, con disponibilità alla collaborazione con gli altri cinque Comuni minori del comprensorio;
6) promozione e partecipazione alla realizzazione del progetto sistemico di livello provinciale;
7) costituzione di un Comitato di direzione interno, formato dai dirigenti dei settori coinvolti (Sviluppo economico, Territorio e Lavori pubblici/Ambiente);
8) introduzione/applicazione allo Sportello unico delle norme ISO 9000 per la gestione dei sistemi di qualità.

Al riguardo è stato avviato uno specifico progetto che coinvolge particolarmente l’ARPA, Distretto di Faenza, fortemente voluto dalla direzione generale della stessa Agenzia.

Il processo decisionale che ha portato alla configurazione sopra descritta è avvenuto sulla base di una scelta razionale della Giunta, nata da una valutazione dei costi e dei benefici considerati per ciascuno degli aspetti sopra descritti. Esso ha tenuto conto, in particolare, di settori organizzativi interni ben strutturati e delle già buone "performances" dei procedimenti e dei sub-procedimenti relativi alla realizzazione e/o trasformazione degli impianti produttivi; delle buone relazioni interistituzionali e della necessità di trovare efficienza di scala per alcune funzioni (marketing territoriale, formazione, ecc.).

2. La progettazione organizzativa

Lo Sportello unico del Comune di Faenza è un ufficio "leggero" di coordinamento del procedimento unico, che considera tutti gli altri uffici del Comune alla stregua delle Pubbliche amministrazioni esterne, con competenze proprie e sub-procedimenti che ciascun ufficio, appunto, dovrà sviluppare in proprio.

Lo Sportello unico è collocato all’interno del Settore Sviluppo economico, Servizio Commercio, perché è stato considerato come un servizio alle imprese e quindi, in quanto tale, si integra con tutti gli altri servizi alle imprese che il Settore Sviluppo economico presidia, sviluppa e mette in campo. Quindi può meglio coniugarsi con le altre funzioni di carattere promozionale, informative, che l’intero Settore Sviluppo economico mette a disposizione delle imprese.

E’ uno Sportello unico costituito in forma singola. La città è di 53.000 abitanti e quindi ha le potenzialità per gestire direttamente questo nuovo servizio, tuttavia non ha dimenticato la necessità di ottenere economie di scala a livello provinciale, ricercando la collaborazione e la cooperazione con l’Amministrazione provinciale, la Camera di Commercio, gli altri Comuni della provincia e le altre Pubbliche amministrazioni. Ad esempio, si è deciso che il sistema informatico dovesse essere progettato e implementato sulla dimensione provinciale, per far si che vi fosse una unitarietà di dialogo di tutti i Comuni con le Pubbliche amministrazioni. La formazione e il marketing territoriale sono funzioni che trovano una buona efficienza sulla dimensione provinciale. Il progetto provinciale, quindi, prevede che i tre Comuni capocomprensorio, Faenza, Lugo e Ravenna, siano anche di servizio ai Comuni minori che gravitano nell’area socio economica di riferimento. Quindi, sì uno Sportello unico in forma singola, ma uno Sportello unico che dialoga, coopera, collabora con gli altri Comuni.

Trattandosi di un ufficio "leggero" di coordinamento, il regolamento comunale ha stabilito che lo Sportello unico di Faenza sia guidato da un Comitato di direzione composto dai Dirigenti del Settore Sviluppo economico, del Settore Territorio e del Settore Lavori Pubblici-Ambiente, che sono i settori di riferimento competenti per le principali pratiche, per i principali sub-procedimenti che interessano lo Sportello unico. Quindi si è puntato a valorizzare l’integrazione trasversale degli uffici.

D’altra parte la logica della gestione per processi, più che per funzioni, porta alla costruzione di uffici matriciali, come è sicuramente il caso dello Sportello unico con un responsabile referente, che riceve l’apporto di più strutture verticali. Da questo punto di vista, quindi, alla luce dell’organizzazione del Comune di Faenza, si è ritenuto di affidare la responsabilità della struttura al Dirigente del Settore Sviluppo economico e di individuare in una figura di Istruttore il Responsabile dei procedimenti. Conseguentemente sono state specificate diverse responsabilità, diverse competenze, definite dettagliatamente a partire dal regolamento comunale, ma poi successivamente con una determinazione di nomina del Responsabile del procedimento (allegata). Questa è stata adottata dal Dirigente del Settore, sulla base del regolamento dei procedimenti del Comune di Faenza. Da questo punto di vista, quindi, vi è una relazione diretta tra il Responsabile dei procedimenti, che è quindi anche la persona che gestisce il front-office e il back-office, con il Responsabile della struttura che ha fondamentalmente il compito di firmare gli atti finali e di formulare gli indirizzi sia per la gestione dei procedimenti particolari, sia per l’impostazione progettuale del Servizio.

Lo Sportello unico è così pienamente integrato nella struttura organizzativa del Comune e le persone che se ne occupano sono state selezionate per l’esperienza consolidata nei rapporti con le imprese, per la conoscenza dei meccanismi formali ed informali di funzionamento della pubblica amministrazione, per la capacità di coordinare il lavoro di più persone e più enti.

Il punto di vista del Comune di Faenza è che lo Sportello unico dovrà camminare a lungo per "andare a regime" e che dovrà comunque coinvolgere ampiamente i clienti e le altre Pubbliche amministrazioni. Pertanto è stata assunta una logica di passo lento, ma costante, per raggiungere i risultati nel medio periodo. Tale scelta presenta sicuramente vantaggi per quanto riguarda la necessità di non duplicare risorse, umane soprattutto, presenta l’opportunità e il vantaggio di spingere al coordinamento trasversale delle funzioni interne al Comune e non solo; presenta però anche svantaggi legati al fatto che, comunque, la complessità dell’organizzazione rimane tale e non trova una semplificazione strutturale data dall’eventuale convergenza nello Sportello unico di più uffici, che strutturalmente gestiscono diversi sub-procedimenti di competenza del Comune. Gli svantaggi sono dovuti anche al fatto che una struttura "leggera" di questo tipo ha una visibilità inferiore e quindi una minore capacità di impatto nei confronti dei clienti/utenti che in questo modo guardano con relativo interesse al servizio che può dare lo Sportello unico. Si tratta perciò di imporsi sul mercato, il mercato della capacità di dare servizi agli imprenditori locali e ai loro tecnici, quindi, tutto sommato, in qualche modo si deve competere; diciamo che il procedimento unico dello Sportello deve competere col vecchio procedimento. Questa sfida consente di ricevere dal mercato input sugli indicatori della capacità di operare dello Sportello unico. L’incremento dei clienti che avrà lo Sportello unico stesso, se vi sarà, sarà esclusivamente dovuto alla sua capacità di fornire servizi reali alle imprese.

3. Il rapporto con gli enti esterni e il progetto sistemico di livello provinciale

L’esistenza di un tavolo provinciale delle politiche economiche coordinato dalla Provincia congiuntamente alla Camera di Commercio ha favorito l’immediata istituzione di un Gruppo di lavoro tecnico composto dai rappresentanti dei tre Comuni capo comprensorio Faenza, Ravenna e Lugo e cinque Comuni di media e piccola dimensione: Cervia, Conselice, Alfonsine, Russi e Castelbolognese.

Esso rappresenta le diverse realtà territoriali ed economiche locali.

Dal primo incontro svoltosi nel settembre 1998, il lavoro del Gruppo si è sviluppato organicamente sulle problematiche legate all’istituzione del nuovo servizio: la conoscenza dei procedimenti, i rapporti tra Sportello unico e le altre Pubbliche amministrazioni, l’informatizzazione del servizio, cui sono connesse problematiche di banche dati normative, di finanziamenti a favore delle imprese e di marketing territoriale.

Due sono gli obiettivi sui quali si è costruita la proposta organizzativa sistemica di livello provinciale:

  • la diffusione del servizio su tutto il territorio (ogni Comune, autonomamente, può attivare lo Sportello unico);
  • la gestione dei procedimenti più complessi effettuata con il supporto dei Comuni specializzati capo comprensorio.

Il DPR 447/1998 ha offerto l’occasione di avviare un processo di ammodernamento di tutta la pubblica amministrazione locale, strettamente connesso alla nuova impostazione dei rapporti tra i soggetti pubblici e gli operatori economici.

Sono quindi stati avviati i contatti con le altre amministrazioni individuate nel bacino di utenza: Provincia, Camera di Commercio, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco, sedi provinciali di AUSL e ARPA, Regione E.R. - Servizio Provinciale Difesa del suolo.

Il coinvolgimento, attivato ai fini di perseguire le connessioni interorganizzative, ha costituito un momento di conoscenza della concreta situazione amministrativa del territorio.

E’ emersa una realtà amministrativa diversificata, ma disponibile al colloquio per ideare nuovi percorsi di collaborazione da sperimentare.

Attraverso il coordinamento provinciale si è giunti alla definizione e alla sottoscrizione di un protocollo d’intesa, in via sperimentale, per la semplificazione amministrativa.

Esso ha lo scopo di introdurre strumenti di immediata semplificazione, mira all’individuazione di modalità di miglioramento continuo in ordine ai flussi procedurali interni ed esterni, con riferimento alle modalità e ai tempi richiesti per l’istruttoria delle pratiche, e alla creazione di un supporto informatico a rete per il collegamento di tutti gli enti coinvolti.

Il protocollo d’intesa sottoscritto da tutti i Comuni e dai rappresentanti delle Amministrazioni coinvolte, prevede l’impegno a cooperare per il raggiungimento delle finalità poste dalla normativa, l’obiettivo di semplificare i sub-procedimenti di propria competenza con orientamento ad uniformare i comportamenti e la modulistica. Impegna inoltre nella ricerca di intese e sinergie, con la Provincia nel ruolo di coordinatore, al fine di realizzare una rete informatizzata e relativo software gestionale dedicato al procedimento unico, che favorisca progressivamente la riduzione di ogni supporto cartaceo.

Dal punto di vista operativo, sono stati, inoltre, istituiti tre Gruppi di Coordinamento di valenza comprensoriale, composti dai tecnici competenti degli Enti coinvolti, che si riuniscono a cadenza predefinita per un esame congiunto, in sede istruttoria, delle domande presentate allo Sportello unico.

Attraverso l’esame istruttorio congiunto viene effettuata una valutazione "a tutto campo": dei diversi aspetti normativi, di eventuali necessità di integrazione della documentazione presentata, dell’eventualità di richiedere ulteriori pareri integrando il procedimento con la partecipazione di ulteriori soggetti e dando possibilità di audizione al soggetto richiedente.

Fa parte integrante del protocollo d’intesa la proposta organizzativa del sistema integrato a rete a livello provinciale.

Essa prevede due livelli di Sportelli unici:

- il livello locale con la costituzione di un front-office presso ogni Comune, per la ricezione delle pratiche, l’avvio del procedimento, funzioni informative e gestione dei sub-procedimenti che non richiedono il coinvolgimento di più pubbliche amministrazioni esterne, prevedendo per essi il collegamento con lo sportello comprensoriale.

- il livello comprensoriale, istituito presso i tre Comuni capocomprensorio, che garantiranno le funzioni dei procedimenti complessi, ivi comprese eventuali Conferenze di Servizi, oltre alle funzioni relative al proprio Comune.

Alla composizione di base dei tre gruppi di coordinamento ipotizzata come segue:

- Responsabile dello Sportello unico del Comune capocomprensorio,

  • NIP-Nuovi insediamenti produttivi: AUSL Dipartimento di Prevenzione (Medicina del lavoro, Servizio Igiene pubblica, Servizio Veterinario); ARPA Dipartimento tecnico e territoriale,
  • Comune: Servizio Ambiente, Servizio Edilizia, Servizio Gestione Urbanistica,
  • Provincia: Servizio Ambiente,
  • Vigili del Fuoco,

si aggiungono, di volta in volta, i rappresentanti dei Comuni minori che abbiano inserito pratiche all’ordine del giorno della riunione. Possono inoltre essere convocati "ad hoc" rappresentanti di altri Enti, ove l’esame della pratica lo richieda.

Il Comune di Faenza ha ritenuto utile strutturare la fase pre-istruttoria, basandosi sul gruppo di coordinamento, pertanto con le Pubbliche amministrazioni presenti sul territorio a livello sub-provinciale e sulla base dell’esperienza realizzata, è stato elaborato un "procedimento normalizzato" che si ritiene di poter applicare nella maggioranza dei casi. Lo stesso è raffigurato in un diagramma di flusso e costituisce una linea guida per gli Sportelli unici e per le Amministrazioni presenti sul territorio comprensoriale.

Esso prevede la possibilità di accesso al procedimento unico di cui al DPR 447/1998 sia tramite lo Sportello unico sia presso una Pubblica amministrazione diversa, come in realtà avviene in base alla normativa precedente.

E’ previsto che la Pubblica amministrazione contattata inviti l’utente ad utilizzare il nuovo servizio consegnando un foglio informativo, che ne sintetizza le caratteristiche ed informa sulle modalità di contatto con il responsabile. Inoltre frequentemente l’imprenditore manifesta il bisogno di informazioni generiche e solo dopo averle ottenute è in grado di decidere se realizzare concretamente il proprio progetto. In questo caso la richiesta di informazioni, da redigere su apposito modulo, viene inserita dal responsabile del procedimento all’ordine del giorno della convocazione del Gruppo di coordinamento e trasmessa alle Pubbliche amministrazioni che, in occasione dell’incontro, effettueranno la consulenza in modo coordinato e in contraddittorio con l’utente. Un apposito verbale sintetizzerà gli indirizzi, l’individuazione degli endoprocedimenti, le informazioni per la predisposizione degli atti e dei progetti da presentare.

La procedura organizzativa individua anche le operazioni in capo al responsabile del procedimento unico:

  • la verifica della completezza della domanda;
  • la richiesta di autorizzazioni e/o pareri alla Pubbliche amministrazioni, con convocazione del Gruppo di coordinamento, che si è convenuto di riunire a cadenza prestabilita per consentire ai partecipanti di prevedere le giornate di impegno (quindicinale);
  • pubblicizzazione dell’avvio del procedimento all’Albo pretorio e sul sito internet dello Sportello unico o in altre forme previste dalla Legge 241/1990, a seconda del caso.

Per razionalizzare le operazioni è stata predisposta la modulistica ad uso del responsabile del procedimento unico in ogni fase di gestione del procedimento. La stessa è stata inserita per la lettura nel sito www.racine.ra.it/faenza/ (cliccare Sportello unico) ed è estraibile nei formati PDF, e WORD.

Da ciò appare evidente che il Comune di Faenza ha privilegiato la razionalizzazione delle modalità di approccio al nuovo servizio fin dalle prime fasi. L’obiettivo è quello di rendere chiaro ai tecnici, alle Associazioni di categoria e agli operatori economici la sua fruibilità.

In tale modo il Comune di Faenza ha raccolto la sfida innovativa contenuta nel DPR 447/1998.

L’innovazione nella pubblica amministrazione dipende anche da una impostazione pianificata e trasparente del modo di colloquiare delle professionalità esistenti al suo interno, che costituiscono il patrimonio tecnico più qualificato che, opportunamente organizzato, può e deve essere messo a disposizione del mondo economico.

4. Un caso anomalo ma istruttivo di gestione del "collaudo"

1.Premessa: il collaudo come servizio alle imprese.

Una rilevante innovazione del DPR 447/1998 è data dalla "procedura di collaudo", finalizzata ad anticipare ed accelerare l’effettivo avvio dell’attività economica (Capo IV). In effetti si tratta di un ulteriore procedimento che deve essere attivato in sequenza e successivamente alla conclusione del primo, quello che ha consentito di realizzare il progetto di nuovo insediamento o di ristrutturazione. Solo una volta completata la realizzazione dell’impianto, infatti, sarà possibile stabilire se questo sia conforme al progetto approvato e se effettivamente rispetti le normative. Anche in questo caso ci troviamo di fronte a veri e propri sub-procedimenti che vanno coordinati. Si pensi al certificato di prevenzione incendi, all’autorizzazione agli scarichi idrici, alla messa in opera di ascensori e montacarichi, all’agibilità, ai diversi collaudi tecnici (caldaie, impianti, opere in cemento armato,…), e così via.

2.Il caso

E’ in fase di costruzione un centro commerciale di circa 2.500 mq. di superficie di vendita: i programmi delle imprese commerciali e non, che vi si devono insediare, prevedono l’avvio dell’attività entro 15 giorni. A tal fine hanno sottoscritto contratti per la fornitura di materie prime (anche alimentari).

Alcune di queste imprese stanno trasferendosi di sede, per cui hanno sincronizzato la chiusura dell’attività nella vecchia sede con l’apertura della nuova attività nel centro commerciale.

Diversi motivi (stagione sfavorevole, difficoltà incontrate nelle operazioni di sminamento, ecc…) non consentono di concludere i lavori in tempo utile per ottenere l’agibilità dei locali e così avviare l’attività, come programmata.

L’avvio della attività d’impresa nel centro commerciale, però, può essere consentito dall’applicazione della procedura di collaudo ai sensi del DPR 447/1998. Ecco le fasi attraverso le quali è stata sviluppata la procedura.

3. Le fasi della procedura

3.1. Si decide di applicare il procedimento di collaudo previsto dal DPR 447/98 ad un centro commerciale.

Criticità: il DPR 447/1998 fa espressamente salvo quanto previsto dal D.Lgs. 114/1998, che ha riformato la disciplina del commercio; significa che il DPR 447/1998 non è applicabile agli esercizi commerciali?

Soluzione: in realtà il DPR 447/1998 non esclude la propria applicabilità agli esercizi commerciali, ma consente di applicare il D.Lgs. 114/1998, laddove questo operi una maggiore semplificazione.

In ogni caso, la Circolare Bassanini dell’8.7.1999 stabilisce che il procedimento unico si applica a qualsiasi tipo di attività imprenditoriale.

Fattori di successo: interpretazione flessibile della normativa, basata sull’obiettivo di fornire un servizio reale alle imprese.

3.2. L’impresa responsabile del centro commerciale non possiede le conoscenze del procedimento unico relativo al collaudo e i tecnici progettisti e responsabili dei lavori non sono in grado di identificare i contenuti del collaudo, così come previsto dal DPR 447/1998.

Criticità: il collaudo riguarda tutti gli aspetti dell’attività d’impresa; dalle strutture edilizie a quelle impiantistiche, dalla sicurezza ambientale a quella del luogo di lavoro. Pertanto appare evidente come il collaudo debba avvenire da parte di un team di esperti nelle diverse discipline. Esso sarà integrato da quanto richiesto dalle discipline specialistiche settoriali.

Nel caso specifico, non è disponibile sul mercato – almeno nel breve periodo – tale team di esperti.

Soluzione: nel caso di rilascio dell’agibilità sono le PPAA competenti ad effettuare le verifiche e a rilasciare le certificazioni/autorizzazioni del caso.

Si è pensato di operare analogamente per l’effettuazione del collaudo. Tale modalità è stata concordata con le PPAA coinvolte; e in particolare: gli uffici comunali interessati (Edilizia, Polizia municipale, Lavori pubblici, Commercio, Sportello unico), l’AUSL, l’ARPA, l’AMF (l’azienda speciale gestore delle fognature pubbliche).

Fattore di successo: in generale va rilevato che, molto probabilmente, almeno nei primi tempi, non si troveranno sul mercato professionisti (o gruppi di essi) in grado di possedere le competenze tecniche che consentano di redigere un certificato di collaudo comprensivo di tutti gli aspetti richiesti per consentire l’avvio dell’attività. Peraltro tali competenze esistono certamente presso le PPAA competenti dei sub-procedimenti. Sarebbe, quindi, opportuno – assumendo il principio guida della fornitura di servizi reali a favore del cliente/utente – pensare all’effettuazione di un collaudo da parte di tute le PPAA coinvolte, ognuna delle quali dovrà esprimersi sugli aspetti di propria competenza.

3.3.Viene convocata una conferenza di servizi sul luogo in cui sorge la struttura del centro commerciale, in quanto la conferenza di servizi consente di produrre celermente e definitivamente autorizzazioni, nulla osta e atti di assenso comunque denominati. Tuttavia si riscontrano diverse carenze che non consentirebbero di rilasciare l’agibilità.

Criticità: alla conferenza di servizi non intervengono tutte le PPAA responsabili di sub-procedimenti.

Inoltre le opere realizzate non sono completate e, pur essendo realizzate negli aspetti fondamentali, non consentono di poter rilasciare l’agibilità.

Soluzioni: si è ritenuto necessario, per dare un reale valore aggiunto all’operazione, circoscrivere il collaudo agli aspetti essenziali riguardanti "le strutture edilizie, gli impianti produttivi, le misure e gli apparati volti a salvaguardare la sanità, la sicurezza e la tutela ambientale, nonché la loro conformità alle norme sulla tutela dei lavoratori nei luoghi di lavoro…" (art.9, comma 3, del DPR 447/1998) e lasciando alla successiva conclusione ordinaria del procedimento connesso al rilascio del certificato di agibilità, gli aspetti non essenziali al riguardo.

Fattore di successo: la disponibilità di gran parte delle PPAA interessate a partecipare al procedimento, alla conferenza di servizi per raggiungere l’obiettivo di fornire un servizio reale all’impresa; la disponibilità delle PPAA ad accettare autocertificazioni per gli aspetti tecnico-impiantistici di competenza delle PPAA assenti (VV.FF., ISPESL); la disponibilità delle PPAA, ma, in particolare, dei loro funzionari, ad individuare e a dare concretezza, nel caso specifico, alle "misure e agli apparati volti a salvaguardare la sanità, la sicurezza e la tutela ambientale, nonché la loro conformità alle norme sulla tutela dei lavoratori nei luoghi di lavoro".

3.4. A seguito del verbale della conferenza di servizi, il responsabile della struttura assume una determinazione di avvenuto collaudo, che consente l’inizio dell’attività.

Criticità: la procedura si conclude in modo anomalo, rispetto a quanto previsto dal DPR 447/1998, in particolare per il riferimento al certificato di collaudo, che qui, in senso stretto, pare mancare.

Soluzione: il verbale della conferenza di servizi viene assimilato al "certificato di collaudo".

Fattore di successo: la responsabilizzazione dei funzionari del Comune e delle altre PPAA.

4. Considerazioni conclusive

Il centro commerciale ha avviato l’attività nei tempi previsti.

Lungi dal voler tipizzare il caso sopra illustrato come la modalità normale di procedere, si è voluto però sottolineare come sia stata ottenuta una soluzione concreta al bisogno espresso dall’impresa; a quel particolare bisogno di iniziare l’attività nei tempi previsti per motivi chiaramente individuabili.

Tale soluzione è stata prodotta dal seguente mix di fattori:

  1. il DPR 447/1998;
  2. una sua applicazione flessibile, orientata alla soluzione dei bisogni espressi dalle imprese;
  3. la responsabilità dei funzionari pubblici;
  4. la capacità di cooperazione delle PPAA coinvolte nel procedimento unico.

5. Sportello unico e sistema qualità: il rapporto con Arpa

Le positive esperienze effettuate negli anni precedenti con ARPA – Distretto di Faenza, hanno reso possibile cooperare per mettere a punto lo schema di convenzione ed avviare il confronto a livello provinciale e regionale.

Il modello adottato è definito "leggero" e si pone obiettivi determinati.

  • Individuazione degli impegni che presentano "reciprocità", per consentire da un lato una facile gestione della convenzione e dall’altro una estendibilità del metodo alle altre Pubbliche amministrazioni;
  • la ricerca delle specificità dei rapporti oggi praticabili concretamente tra Comune di Faenza ed ARPA-Sezione di Ravenna;
  • l’individuazione del sistema di gestione per la qualità, ai sensi delle norme ISO 9000 che consentirà di adottare la "Carta del servizio Sportello unico per le attività produttive", che dovrà definire gli impegni assunti tra gli enti coinvolti nell’istruttoria dei sub procedimenti, raccolti nel procedimento unico.

Per affrontare tale percorso sono stati effettuati in un primo momento colloqui organizzativi tra il Responsabile del procedimento unico, il Responsabile di Distretto ed il personale tecnico dell’ARPA. Sono state individuate le competenze in materia ambientale assegnate all’Agenzia e delineato il ruolo che la stessa svolge in rapporto alle altre Pubbliche amministrazioni.

ARPA ha dedicato una persona per consentire la rilevazione dei procedimenti, la descrizione dei flussi ed effettuare la ricerca delle normative, regolamenti, circolari e modulistiche di riferimento.

Una delle prime attività svolte, infatti, è stata l’analisi dei procedimenti.

Ciò è avvenuto attraverso il lavoro di gruppo, formato da un tecnico del procedimento, da un esperto delle normative e da una persona interessata a conoscere il procedimento, nel caso specifico il responsabile del procedimento unico. Quest’ultimo ha condotto l’analisi delle fasi, delle azioni, ha individuato gli attori, rilevato i tempi operativi attuali per la conclusione del procedimento con indicazione a margine del tempo massimo previsto dalla legge. In calce, si può esaminare un esempio di grafico, e quindi, delle informazioni che possono essere rilevate effettuando la descrizione dei flussi.

La tecnica di descrizione dei flussi ha consentito di fare emergere gli spazi di miglioramento: le carenze delle modulistiche o la necessità della loro revisione e/o aggiornamento, la raccolta sistematica delle norme di legge nazionali e regionali, regolamenti e circolari interpretative.

Colloquiare in gruppo sulla materia ha creato un naturale momento formativo. Ha dato occasione di confronti, rivisitazione di norme, riesame della gestione delle attività, la possibilità di riorganizzazioni interne per trarre vantaggi in termini di tempo.

Il logico complemento della rilevazione dei processi interni è stata la rilevazione dei processi esterni e quindi delle interrelazioni con il Servizio ambiente della Provincia e con AUSL - Dipartimento di prevenzione.

Da questa prima fase svolta di collaborazione con il Comune, ARPA ha tratto spunto per progettare un aggiornamento delle procedure ed individuare un metodo che, successivamente, consenta un aggiornamento in tempo reale degli iter dei sub-procedimenti di propria competenza.

Uno degli obiettivi della proposta di progetto è la "strutturazione" delle procedure ARPA-Ravenna/Distretto di Faenza con predisposizione di schede analitiche.

La proposta prevede inoltre, in una fase successiva, la messa in qualità del Distretto di Faenza e l’adozione della Carta del Servizio, ai sensi della Direttiva Cassese del 1994.

Nel frattempo è stata avviata una fase propedeutica, che vede la partecipazione ad iniziative formative organizzate dal Comune di Faenza per l’estensione del Sistema Qualità ad altri Settori interni, e contatti con il Servizio SGISQE-Sistemi di Gestione Integrati Sicurezza, Qualità, Ecomanagement. Il progetto prevede l’analisi dello stato di implementazione delle procedure di qualità all’interno di ARPA Emilia Romagna e la raccolta di documentazione sulle esperienze già avviate, a livello regionale, di supporto alle PP.AA. ed in particolare ai Comuni, per la gestione delle pratiche dello Sportello unico.

E’ anche ipotizzata la realizzazione di un ipertesto i cui contenuti riguarderanno le materie di competenza ARPA, che sarà strutturato per potersi interfacciare operativamente con il sito dello Sportello unico di Faenza e quindi fruibile a supporto dell’utenza.

Il Comune di Faenza ha avviato le attività connesse con l’organizzazione del servizio di Sportello unico in funzione della ricerca di spazi di semplificazione, acquisire risultati e consolidarli.

In tal senso sono state messe in campo le azioni del sistema già avviato all’interno del Comune, poiché, esportando le politiche della qualità, inevitabilmente si creano le condizioni di coinvolgimento attivo e propositivo tra gli attori.

Ciò è stato possibile, in quanto il sistema organizzativo dei procedimenti di autorizzazione e certificazione rivolti alle imprese, nel Comune di Faenza ha ottenuta la certificazione di qualità ISO 9002. Questo è stato il frutto di un ampio programma di affermazione della cultura della responsabilità e della semplificazione.

6. Gli strumenti telematici al servizio dello Sportello unico

  1. l progetto sistemico provinciale
  2. Come sopra detto al punto 3. che precede, il Comune di Faenza ha costruito con la Provincia di Ravenna, la Camera di Commercio e gli altri Comuni della provincia un progetto sistemico, finalizzato a creare le connessioni telematiche con tutte le PPAA di livello provinciale, coinvolte nel procedimento unico. Esso prevede anche un apposito software comune, per la gestione delle informazioni e del procedimento, capace di eliminare completamente la "carta".

    Esso è articolato come illustra schematicamente il grafico. Vediamolo più in dettaglio.

  3. La connessione con le Pubbliche amministrazioni
  4. Il progetto di connessione informatica tra Comuni e PPAA, contando sui finanziamenti regionali, integrati per un terzo da quelli comunali, mette a disposizione delle PPAA stesse, oltre che ai Comuni, naturalmente, l’hardware necessario alla interconnessione con la rete provinciale (denominata "Spider"), personal computer, strumentazione di comunicazione e software applicativo del sistema informativo.

    La Pubblica amministrazione interessata collega il proprio ufficio responsabile del sub-procedimento di competenza di Sportello unico per le attività produttive per svolgere, anche in via telematica, le funzioni di cooperazione e collaborazione indicate dal protocollo d’intesa, sottoscritto tra Comuni e PPAA, con le seguenti specifiche:

    a) comunicazione od eventuale inserimento e aggiornamento nell’archivio informatico dello Sportello unico dei dati del responsabile del procedimento di propria competenza, ufficio e indirizzo del responsabile, orario di apertura/accesso riservato al pubblico;

    b) comunicazione od eventuale inserimento e aggiornamento nell’archivio informatico dello Sportello unico dei dati relativi alla normativa comunitaria, nazionale e regionale al fine dell’adeguamento e del costante aggiornamento delle schede di analisi dei sub-procedimenti relativi al procedimento unico;

    c) collaborazione od eventuale inserimento e aggiornamento nell’archivio informatico dello Sportello unico dei dati di propria competenza, relativamente alla modulistica che lo Sportello unico dovrà utilizzare nell’ambito del procedimento unico;

    d) inserimento e aggiornamento nell’archivio informatico dello Sportello unico dei dati relativi all’esame e allo stato di avanzamento dei sub-procedimenti di propria competenza.

    L’integrazione in rete consente di:

    - comunicare agli altri soggetti impegnati nel procedimento unico ogni informazione di interesse del procedimento unico stesso;

    - mantenere un rapporto costante con gli enti coinvolti nel procedimento e con i responsabili dei sub-procedimenti e dei procedimenti connessi, per la verifica dello stato di avanzamento delle pratiche e delle autorizzazioni;

    - fornire ai clienti/utenti le informazioni relative all’iter procedurale ed allo stato di avanzamento delle pratiche nell’ambito del procedimento unico.

  5. Il software applicativo: il modello
  6. Si è privilegiata la scelta di un software applicativo basato su tecnologia Internet. Questa tecnologia rende disponibile un insieme di servizi di cooperazione applicativa riferiti al rapporto server-browser. Esso permette di garantire una elevata interoperabilità, cioè la possibilità di interagire tra le diverse piattaforme tecnologiche presenti sulla rete, tramite i navigatori (browser), che consentono di ricercare, modificare e spedire informazioni sulla rete attraverso la gestione di un server.

    Con questo tipo di tecnologie è possibile accedere in maniera immediata a documenti e testi.

    L’architettura è composta da client web che dialogano con un server posizionato a centro stella, sul quale vengono eseguite le applicazioni del procedimento unico e quelle di servizio (log, gestione delle sicurezze) e che si occupa anche dello smistamento delle richieste, delle loro priorità e della distribuzione dei risultati elaborativi tra i diversi client.

    L’interfaccia utente è, pertanto, basata su applicativi della tecnologia Web con programmi di gestione del data-base ubicato sul server.

    Inoltre il software applicativo dovrà:

    - consentire che l’organizzazione prevista possa essere modificata a seconda delle esigenze;
    - essere flessibile e consentire eventuali modifiche o aggiornamenti;
    - essere compatibile con la gestione prevista in successiva fase della firma elettronica;
    - prevedere la possibilità di integrazione con sistemi adibiti alla gestione della cartografia (GIS).

  7. Il sito web del sistema integrato a livello provinciale

Le scelte di coordinamento dello Sportello unico a livello provinciale e l’adozione di una metodologia server browser hanno un completamento logico con la realizzazione di un sito internet. Si tratta di attivare un unico indirizzo che, anche per facilitare la ricerca e la consultazione da parte degli utenti, è un vero e proprio indicatore di direzioni per chiunque richieda informazioni utilizzando reti informatiche.

L’apertura di un tale sito, basato sul server della rete civica dei Comuni e della Provincia di Ravenna è, tramite i collegamenti di tipo ipertestuale, un momento di coordinamento tra quanto hanno realizzato i Comuni, ma può anche consentire di sviluppare ulteriori iniziative a favore delle imprese. Dalle pagine del sito deve essere possibile scaricare i file della modulistica e le indicazioni relative ad altri aspetti a partire dalle azioni di marketing del territorio.

Pertanto devono essere contenute informazioni sulle agevolazioni finanziarie, sulle aree disponibili, sugli indicatori economici e statistici del territorio, sulle possibilità di formazione e sulle attività di servizio disponibili (centri di ricerca, tecnologie, ecc.).

Il sito può dunque caratterizzarsi sempre più non solo come vero e proprio sportello informatizzato in rete di tutti gli Sportelli unici aperti nel territorio provinciale, ma anche come una vera e propria vetrina delle possibilità e delle opportunità che il territorio provinciale presenta per l’apertura di nuove attività produttive.

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Aggiornata al 24 novembre 2009